• 壹週平行時空|特朗普外交 Vs 拜登外交(沈旭暉)
  • 2020-11-03    

  • 壹週平行時空|特朗普外交 Vs 拜登外交(沈旭暉)

 

不少傳統國際關係學者認為,特朗普的四年任期並沒有清晰的對華政策,只是興之所至的嘗試做deal,英國著名智庫Chatham House研究員Cleo Paskal在《The Diplomat》的文章則力排眾議,認為特朗普領導下的華府,正在動員一個「整體政府」(Whole of Government),去反制中國的「綜合國力」(Comprehensive National Power,CNP),並認為只要放下黨派鬥爭,就不難發現特朗普是有一套經過深思熟慮、全面的對華政策。以下為重點:

以「整體政府」反制「綜合國力」:Chatham House眼中的特朗普對華政策

1.綜合國力可謂是中國的「世界觀」,將一個國家的軍事、政治、經濟等實力,化成一個綜合指標,並利用這個指標作決策。曾被派到北京的美國前海岸防衛隊隊長Moreland表示,中國在計算這些指標時,已到了一個痴迷的程度,並認為所有事情都能化成一組組數字,這就是北京強調的「科學方法」。



2.Paskal認為,中國的所有決策都在爭取提升自己的CNP,或降低其他國家的CNP。先說前者,美國國防顧問O’Brien指出,中國透過盜竊知識產權、籠絡各個國際組織、利用民用漁船作軍事用途、人質外交、脅迫的經濟政策、派出國民滲透其他國家的教育制度等,都是例子。後者例子則是疫情:假使疫症在自己國土爆發,並影響到自己的經濟,可以如何減低綜合國力的損失?答案是讓其他國家的綜合國力也受損。如何能做到?讓他們都受到疫情影響就可以。作者認為要認清這是中國的做法,而且是「行之有效」的。



3.特朗普的回應,首先是整合美國的「綜合國防」,這從他剛上任的2017年發表的國防政策,便能略懂一二。這政策指出,中國希望在印太地區取代美國成為領袖,又輸出以國家機器為中樞的經濟體系,當時特朗普政府已明瞭與中國的衝突將,是自由與威權政體的交戰。



4.Paskal指出,華府雖然明白中國的政策挑戰,不過在制定政策時,仍要考量不同持份者,因經濟理由而受到諸多阻撓,例如近日難以即時禁止TikTok在美運作一事,便是最好例子。雖然特朗普政府的對華政策不是完美,但作者認為許多國防措施是有膽色的,例如關閉中國Houston領事館、要求中國高層訪美前先要獲得美國政府批准、關閉各個孔子學院、要求美國智庫定期報告是否有接受外國資助、不允許中共黨員入籍成為美國公民等。



5.進一步的是,面對中國在國際舞台的步步進逼,作者認為世界需要Moreland所說的一個「涵蓋多國的全方位防禦」(comprehensive multinational defense; CMD)。而特朗普政府也明白這點,所以在2018年,就將美國太平洋司令部改名做「印太司令部」,加強印度在太平洋地區的角色。而這也不是曇花一現,早前龐佩奥訪日參加美國、印度、日本、與澳洲外長的「四方安全對話」(Quadrilateral Security Dialogue,Quad),為成立「印太新北約」踏出第一步。近年華府在南海爭議又頻頻支持盟友,例如加強與東盟各國的聯繫,又將湄公河-美國伙伴關係升級。由此可見,特朗普政府的對華政策清晰且集中,而中國明白此等政策的威力,所以才大動干戈,嘗試分化「四方安全對話」,而美國在印太的盟友亦清楚政策的效用。

問題是:假如拜登上台,這些政策能繼續推行嗎?



簡單的答案是,一半一半。在區域安全、印太戰略等層面,特朗普政府的遺產,相信會是bipartisan的,不可能逆轉。而且拜登可能重新加入TPP,並把TPP放在這個框架入面。但在國內層面,拜登團隊似乎並不懂回應中國的CNP,也未能有效整合國內CNP,因為那涉及不是對美國基本核心價值的不同理解:在民主黨眼中,以由上而下方式整合本國CNP與中國對抗,已經違反了美國若干立國價值。而沒有這基礎,要聯合國際盟友共同行動,卻又會缺乏說服力和誘因。

然而假如中國政策持續,拜登政府早晚也會受壓,美國整合國內CNP的共識早晚會出現。即使是特朗普連任,要怎樣建構一個新國際秩序框架,似乎也未有共識。在未來四年,可能只是美國政策的一個transitional period,2024年的新政府,就會見真章。

外交關係委員會:拜登會終止中美貿易戰嗎?

與此同時,我們可以參看另一方的策略。拜登一旦當選美國總統,表明會檢討特朗普的貿易戰政策,並讓美國重回多邊世界體系,但究竟是否代表會「終止」中美貿易戰?美國智庫外交關係委員會(CFR)研究員、西華盛頓大學教授Edward Alden日前在《Foreign Policy》的文章,也值得回顧參考。

Alden開宗明義表示:即使拜登當選,也不會停止貿易戰,首先是源自拜登近日對此的堅定取態:「直至我們的國內投資重上軌道,(否則美國將不會達成新的貿易協議)」。所以這位學者相信,我們也不應該預計拜登當選後,美國就會重回TPP懷抱,或與歐盟展開新的貿易談判。



1.一方面,他認為過去四年全球的貿易生態,「被特朗普政府弄得污煙漳氣」,令不少國家渴望有改善的空間,而拜登上場後,如何處理這個難解的結,將會決定美國能否在國際經濟秩序取回領導地位。



2.然而從美國國內角度出發,他也認為奧巴馬政府過份擴張與亞洲的貿易,令中國的入口產品破壞美國國內生產業,民怨亦協助特朗普取得不少工業重鎮(例如密歇根州、威斯康辛州、賓西法尼亞州)的選票,令其在2016年成為總統。因此,拜登的「重建更好的(”build back better”)」計劃,已清楚列明不會對國內民眾不理。



3.這兩個訴求的並存,令美國人已等不及拜登上場後,慢慢摸熟遊戲規則:從重構WTO的必要、團結各界槍口一致(對著中國)、到解決美國與歐洲越來越大的分歧,都是拜登政府與時間的競賽。Alden因此相信,拜登上場後,短期內的貿易磨擦,只會加強。拜登也使用特朗普的口號,以美國為優先,例如提出「買美國製造的(Buy American)」計劃,在美國製造的基建、潔淨能源科技投放4000億美元,此舉將趕跑歐洲及亞洲的供應商。而民調顯示有超過三分二受訪者支持此計劃,拜登更說政府「將不會購買不是在美國製造的東西」。



4.在中美貿易戰,日前拜登便斥責中國在知識產權、網絡攻擊、不公平的補貼等方面是「對美國的創意的攻擊」。而近日民主黨眾議員提出的3500億元開支計劃,也是打正旗號,用來「對抗中國為美國帶來的經濟及國防威脅」。不少輿論擔心拜登上場後,會重新變回美國以前的「好好先生」,即使對自己沒有利,仍盡量擴大與維持國際自由貿易秩序。但Alden認為,美國人已意識到回不去「前特朗普時期」,拜登領導的美國,勢必會在貿易出手。



5.歐洲各國、加拿大、澳洲等美國盟友,雖然希望這場國際貿易大戰置身事外,但在見識到中國使用的「懲罰外交(punishment diplomacy,利用經濟作武器,懲罰敢於站起來對抗中國的國家)」後,應該會樂於站在美國一方,共同抗華。



然而個人一直相信,拜登主義能否成功的關鍵,在於infrastructure building。假如他依靠國內、國外的既定機制,去處理中國的挑戰(即「懲罰外交」),由於中國已經洞悉西方制度的漏洞,很難反制。假如要拜登政府去重構國內外制度、秩序,這樣的魄力,卻又未能看見;恰恰相反,習近平那邊廂卻是躊躇滿志,真的要重構世界遊戲規則。



Reference:

https://thediplomat.com/2020/10/yes-virginia-the-trump-administration-does-have-a-china-strategy/

https://foreignpolicy.com/2020/10/02/biden-trump-trade-wars-election-2020/

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