• 【壹週平行時空】夢一場,誰之過?:重新閱讀國際關係的《中英聯合聲明》(沈旭暉)
  • 2020-05-28    

 

作為在過渡期最後階段成長的一代,我一向很不願意批評上一代沒有負應有責任。然而認真讀國際關係之後,一直有疑問在心頭:《中英聯合聲明》明顯是非驢非馬的怪胎,而且是IR入門級數的技術失誤,為甚麼當時沒有賢達說穿?

Declaration Vs Treaty

首先,《中英聯合聲明》是一個「聲明」(Declaration),而不是「條約」(Treaty),差之毫釐,謬之千里。香港島由大清帝國割讓予大英帝國的國際法依據,就是《南京條約》,而中國拒不承認;假如中國取回香港主權,是通過另一條「條約」,就是承認了當初的「不平等條約」,並違背了香港「自古以來」屬中國領土的官方論述。於是,最後用「聲明」。

「聲明」的目的,開宗明義是「通過協商妥善地解決歷史上遺留下來的香港問題」,卻迴避了英國在香港的法定角色。根據中方政治正確觀,英國在香港的殖民管治,從來都是不合法的,中國「恢復行使香港主權」,根本毋需英國同意。英國沒有在「聲明」提及《南京條約》,也就是默認了中國賦予的角色:在1997年前的過渡期,「聯合王國政府負責香港的行政管理」,僅此而已,連一個名份也沒有。

據當時接觸雙方最高層的鍾士元爵士在回憶錄透露,在談判初時,英方一直以為會簽訂新約《中英協定》;殊不知中國對國際法的理解大不同,根本沒打算簽約,最終有「聲明」,已經皇恩浩蕩。鍾士元認為,中方堅持使用「聲明」,就是因為拒絕承認昔日「條約」的法律效力,拒絕承認英國在香港百多年的管治有任何法理基礎,更拒絕英國在1997年後的香港有任何角色。可惜大Sir雖然眼光獨到,但形勢比人強。

一份只依靠中國自我制約的聲明,怎能有效?

當時這些港英華人也有疑慮,結果英國找來「國際專家」,說服香港精英,肯定「聲明」是有國際約束力的,其中一個論點,就是中英兩國已經把「聲明」提交聯合國備案,因此中方必然根據「聲明」行事。其實,所謂「聯合國備案」,只是聯合國為免各國出現19世紀那種秘密外交、經常由領導人私訂密約,到頭來死無對證,才要求會員國把一切雙邊協議註冊;但除非協議寫明聯合國的角色,卻不代表聯合國有直接監督機制。除非英國作為締約國決心論證對方違約(其實英國今天依然可以這樣做的),否則任何第三方,都是越俎代庖。

但英國不管,因為它只關心1997年的交接能否順利完成,至於以後的事,wfc。究竟英國政府是否知道「聲明」毫無保障?根據一份英國外交部解密檔案(FCO 40/3624),六四事件後,英國也擔心過出現變數,於是找過國際法專家,詢問一旦中國在1997年前違約,英國有甚麼可以做,結論是幾乎甚麼也做不了:一來在這日期前,中方根本不可能「嚴重違約」,除非是提前武力收回;而即使有這樣誇張的場面出現,英國也沒有能力把中國控告到國際法庭(因為這需要兩國同意才開審),頂多能追討賠償。至於1997年後,一旦中國政策違反《聲明》,英國可以怎辦,原來有另一份密件回應:那是1992年戴卓爾夫人向外相私人秘書詢問的備忘錄,可惜這份文件被列為「機密」,2047年後才解封,何故如此,大可自行意會。

奧蘭群島自治區的成功案例

要確保《中英聯合聲明》香港高度自治的「五十年不變」承諾有效,在國際關係角度,可以怎樣?我們不妨參考奧蘭群島的案例。奧蘭群島(Aland Islands)是芬蘭自治區,香港過渡期間,曾有立法局議員專門考察;年前我為某電視台拍攝探討各地「一國兩制」的旅遊節目,也曾到奧蘭群島,訪問了他們的民選女總理,確是一個理想的香港倒像。

奧蘭群島居民主要是瑞典裔,瑞典曾是北歐大國,而芬蘭本來是俄羅斯一部份。所以,奧蘭群島就是歐洲兩大陣營(瑞典-德國-歐盟 Vs 蘇俄)之間的緩衝區。一次大戰後,奧蘭主權爭議成為國際議題,歐洲各大國同意使用剛成立的國際聯盟(聯合國前身)框架解決,討論內容有兩方面:(1)一戰過後,奧蘭群島主權誰屬,能否駐軍;(2)奧蘭群島日後的自治,怎樣得到保障。

決定奧蘭群島主權屬芬蘭,就像決定香港主權1997年後屬中國,相對簡單直接。但說到保障奧蘭群島在確立成為芬蘭一部份後,怎樣成立自治區,確保島民的瑞典文化得到保存,卻不可能單單依靠芬蘭政府的自我約束,否則就像香港特區「高度自治」,依靠中國政府自我約束,結果就是騙局。1921年,芬蘭、瑞典和其他週邊國家簽訂《奧蘭條約》,寫明一旦奧蘭作為非軍事區的狀態被改變,簽約國家(也就是所有週邊國家)有權干預;而國際聯盟的決議,也寫明國聯有權監督落實過程。

與此同時,甚麼是「奧蘭自治」,國際聯盟決議也寫得一清二楚,不像《中英聯合聲明》,每一句話都有其「活路」(語言偽術),反映了我們今天很熟悉的「中式法治觀」(「中式」和「法治」聯繫在一起,本身已非常有創意)。當時國聯決定讓芬蘭、瑞典雙方訂立奧蘭瑞典裔的自治權限,然後芬蘭將之納入其法律框架,並由國聯監督。這些條件非常精準,例如芬蘭「內地人」不可得到奧蘭投票權,只有土生土長奧蘭人才可擁有土地,奧蘭的單一語言是瑞典文等。《奧蘭條約》和國聯賦予的奧蘭自治體系至今100年,依然運作良好,除了靠芬蘭克制,國際制約同樣居功至偉,避免了芬蘭搬龍門釋法、重新演繹關鍵字、去收緊奧蘭自治這類傻事。

中式法治語言,令英國措手不及

相較下,《中英聯合聲明》的中式用字,就帶來全然相反的結果。例如聲明第三段(五):「香港特別行政區依法保障人身、言論、出版、集會、結社、旅行、遷徙、通信、罷工、選擇職業和學術研究以及宗教信仰等各項權利和自由」,一般人看來,重點自然是各種自由,中國邏輯的重點,卻是「依法保障」,也就是日後香港特區有任何新法去重新定義這些自由,依然是「依法」,只不過不是「依」1997年前的「法」、也不是國際社會普遍理解的普世定義而已。簽了一輩子條約的英國人,自然明白魔鬼在細節,但中方屈機至此,恐怕還是自嘆不如。

又像第三段(二):「除外交和國防事務屬中央人民政府管理外,香港特別行政區享有高度的自治權」,一般人看來,重點自然是香港特區自治是國防、外交以外的範疇,但據中國今天理解,這句意思居然是「國防、外交固然是中央管,其他範疇也不是完全自治、而是高度自治,至於『高度』多高多低,就按當時中央政府理解而定」。最娛樂性的還是第九段:「聯合王國和其他國家在香港的經濟利益將得到照顧」,但究竟什麼是「經濟利益」、怎樣才算是「照顧」,居然語焉不詳,否則國泰去年被如此欺凌,中方已是違約了。

對中國而言,《中英聯合聲明》不過是為了1997年7月1日「恢復行使香港主權」,就像昔日收回威海衛一類殖民地,重點只有「收回」,其他內容,說說而已,反正7月1日之後,一切就是「內政」。而對英國而言,《中英聯合聲明》是為了「體面撤出」香港,之後怎樣保證一國兩制「不變形、不走樣」,自然也不上心。奇怪的是當時的香港賢達,無論左中右,看見這份兩大國「聲明」,有如此明顯的國際關係漏洞,卻選擇「硬食」。昨日因、今日果,看見窗外事,豈能心無罣礙?


----------------------------

壹呼百應 號召有心人 請香港人睇壹週刊

按此了解更多

----------------------------

APP 內訂閱 《壹週刊》

1Click 搞掂 輕鬆簡便

按此了解更多

-----------------------------

【《壹週刊》昔日紙本檔案庫】

30年壹仔經典 壹壹重現!